Contexte : Comment avez-vous travaillé ensemble ? Aviez-vous identifié des divergences en amont des travaux ?
Le rapport.
Le groupe LR souhaitait initialement que la commission d'enquête ne porte que sur les mandats de François Hollande et d'Emmanuel Macron (relire notre brève).
Raphaël Schellenberger : Comme l'initiative venait du groupe LR, ça a mal commencé. Quand la proposition de résolution a été adoptée par la commission des affaires économiques, Antoine Armand était un jeune député qui n'y est pas allé avec le dos de la cuillère sur la rédaction de la proposition de résolution.
Mais comme on a gagné en expérience pendant la durée de la commission, franchement, on s'est très bien entendus. Je crois qu'on s'est même complétés sur la méthode, le style, le fond. On a essayé de dégager l’intérêt général dans notre commission.
Antoine Armand : Je peux n’être que d'accord. L'initiative parlementaire d'une commission, c'est par nature polémique. Elle a été prise dans le contexte des inquiétudes sur les coupures d'électricité. Une fois qu'on a dit ça, utiliser positivement la possibilité d'un événement pour mettre le doigt sur ce qui s'est passé depuis 30 ans, c'est une bonne chose.
On s'est très vite mis d'accord sur le fait qu'on voulait, plutôt que chercher les responsabilités de M. Untel et Mme Truc, savoir ce qui s'était vraiment passé. Faire les choses dans l'ordre, en commençant par les experts, les scientifiques et les industriels, a aidé. Cela permet de prendre un pli très différent. Tout le monde s'est mis à poser des questions, et à chercher à y répondre.
C'était très utile d'avoir un binôme président-rapporteur qui cherche à se compléter, c’est une manière de rebondir quand les auditionnés essaient de contourner les questions. Quand vous avez un président et un rapporteur qui sont dans la rivalité, vous vous en sortez. Mais quand les deux vous prennent en étau, c'est plus difficile de ressortir sans donner de réponse.
Le fait que le président de la commission n’ait pas une quelconque envie de défendre tel ou tel période politique, parce que sa famille politique était en responsabilité, et que le rapporteur n'a aucun problème à ce qu'on pose toutes les questions aux responsables de sa majorité, a fluidifié les choses.
Quels enseignements tirez-vous de vos auditions ?
RS : Je ne veux pas chercher de coupables. Il y a des responsabilités politiques qui, pour certaines, relèvent de choix politiques. Ils ont été permis par des non-dits, techniques et sociétaux, ce qui pose des difficultés sur le plan démocratique. Ce sont des renoncements successifs. A force de remettre à demain, on finit par ne jamais décider. Il est temps de mettre la pression pour que les choix soient faits, et pas en demi-mesure.
AA : Le rapport montre six grandes erreurs, six grandes leçons et six chantiers à mener. La plupart des membres de la commission ont trouvé qu’il reflétait largement ce qu'on a entendu lors des auditions. Il y en a bien un ou deux qui n’ont pas entendu la même chose, mais comme ils n’entendaient pas vraiment ce que disaient les auditionnés…
RS : Il y a eu de vrais dialogues de sourds. Il y a une part d’idéologie, que je dénonce. L’arrêt de Superphénix et les décisions prises entre 2012 et 2017 relèvent de l’idéologie. Et on a eu la même chose de la part de la France insoumise et d’EELV dans cette commission. Bourdieu, ça marche bien pour la déconstruction des faits sociétaux, ça marche vachement moins bien pour la déconstruction des règles physiques.
AA : Meilleure phrase ! Et très juste. Pendant les auditions, certains commissaires de gauche et de droite posaient des questions techniques. D’autres demandaient : « En 2005, vous avez été membre du conseil d’administration de telle entreprise, est-ce que ça ne vous met pas en difficulté ? » Ce n’étaient pas des questions industrielles ou physiques. Je veux bien qu’on ne soit pas d’accord, mais à condition qu’on puisse au moins avoir un débat d'ordre technico-industriel quand on parle de politique industrielle. Sinon, on parle de sociologie et de combat qui existe d’abord dans votre esprit, un combat fabriqué artificiellement entre plusieurs modes de production d'électricité décarbonée.
Vous avez quand même un peu bousculé Xavier Piechaczyk (actuel président du directoire de RTE), en l’interpellant sur son passé de conseiller technique de Jean-Marc Ayrault.
RS : Oui, mais ce n’était pas de la même nature. On a essayé de mener une confrontation sur les contradictions entre ce qu'on a pu mettre en œuvre à un moment donné et ce qu'on défend ensuite, quand vraisemblablement ce n'est pas la même chose.
Quand Julie Laernoes (EELV) cherche à trouver le conflit d'intérêt, le truc qui décrédibiliserait la parole de l’auditionné, ce n’est pas de même nature. Quelqu'un qui change d'avis en matière de processus décisionnel, c'est un événement important pour éclairer le public. Savoir si vous avez 50 balles d'action chez Orano, ce n’est pas déterminant. Mais ce sont des éléments populistes de décrédibilisation. On n'arrivera pas à décarboner notre société sans la contribution de l'industrie, point.
Le périmètre initial de la commission pointait clairement les éventuelles responsabilités selon les périodes. Est-ce que vous avez identifié des responsabilités individuelles ou de groupe ?
AA : Ce n’était ni l'ambition ni l'intérêt d'un rapport et d'une commission dès lors qu’il s’agissait de discuter d'énergie de manière précise, technique, scientifique, industrielle et du processus de décision. Les responsabilités individuelles, ce sont les responsables individuels qui en parlent le mieux. Personne n'a besoin d'un rapporteur pour les trouver et pour les entendre dans leurs contradictions internes, dans leur capacité à éviter les sujets, à parfois refuser d'admettre la moindre erreur 20 ans après ou 30 ans après.
Ce que je rappelle sur les responsabilités individuelles des responsables politiques, c’est que leur responsabilité est justement politique, et donc électorale. Il n’y a qu’un seul juge, c’est le suffrage. Et croire qu'on va, en traduisant des gens devant la justice, aboutir à quelque chose, c’est simplement juridictionnaliser un peu plus la politique et ça ne renforcera sûrement pas la démocratie.
Raphaël Schellenberger appelle à « créer une responsabilité personnelle pour les ministres qui ne réunissent pas les organes de conseil scientifique collégiaux créés par la loi ». Une proposition que n'a pas retenue Antoine Armand dans son rapport.
RS : On a mis en évidence des responsabilités politiques. On est en démocratie : la nouvelle responsabilité aujourd'hui, c'est aussi celle du citoyen électeur de choisir en connaissance de cause. Ce que je dénonce, c'est qu'un certain nombre de choix politiques ont été faits en cachant les implications économiques et sociétales que cela emportait.
L’arrêt de Superphénix en 1997 et le signal antinucléaire de 2012 étaient des choix offerts aux Français au moment de l’élection. Je ne suis pas d'accord avec les choix qui ont été faits, mais je ne veux pas accabler ces gouvernants d'avoir mis en œuvre ces choix-là puisqu'ils s'y étaient engagés. La responsabilité politique, in fine, c’est celle des électeurs.
AA : La question qu'on peut se poser, en revanche, c'est pourquoi des responsables politiques ont-ils pris des engagements qui n'étaient visiblement pas fondés techniquement ? On ne peut pas ignorer le fait que certains, dans des accords d'arrière-boutique quand il s'agissait davantage de définir le nombre de circonscriptions pour tel et tel parti, ont mis dans la balance des projets de recherche majeurs pour le pays.
Antoine Armand et Raphaël Schellenberger font référence à l'accord électoral passé entre le PS et EELV lors de la présidentielle de 2012. François Hollande s'était notamment engagé à fermer Fessenheim et à réduire à 50% la part du nucléaire dans le mix électrique (relire notre brève).
Est-ce que l’énergie est une affaire de partis ?
RS : Je ne dirais pas que c’est une affaire de partis, je dirais que c’est une affaire de politique. Elle est au cœur de la vision de société que nous avons. Il n'y a pas de société sans énergie, et la quantité d'énergie disponible définit la société dans laquelle nous vivons. Oui, c'est une question de politique.
Et c'est bien la raison pour laquelle, depuis 25 ans, les écologistes ont mis l'énergie au cœur de leur stratégie électorale. Parce que l'envie de couper le robinet de la production d'énergie est pour eux une façon d'imposer un modèle de société, sans le dire.
AA : Il est évident que l’énergie ne devrait pas être une affaire de partis.
Si vous deviez chacun retenir une recommandation de ce rapport, quelle serait-elle ?
RS : Le plus important pour moi, c’est la notion de filière industrielle. Quand on prend des décisions, elles doivent concerner toute la filière. C’est vrai pour le nucléaire, c’est vrai pour l’éolien offshore… On a eu la démonstration de notre incapacité à en faire une sur le solaire. On a aussi eu le questionnement qui est évident sur la filière de l'hydroélectrique, parce qu'elle connaît exactement le même sort que le nucléaire actuellement.
AA : Il faut une loi de programmation énergie-climat à 30 ans. Dans cette loi, on se dit qu’on veut construire une industrie et on se demande : « Est-ce que j’ai les ressources matérielles pour le faire ? Est-ce que j’ai les matériaux rares ? Est-ce que je peux recycler ces matériaux ? Est-ce que j’ai une filière industrielle ? » Et les questions qui vont avec, si la loi est fabriquée correctement avec des études en amont, c’est « quel impact sur mon réseau, est-ce que mes usages peuvent tenir ? » C’est la condition d’un destin énergétique qui a une chance d’aboutir et de se réaliser.
Vous suggérez aussi de suspendre l’Arenh (Accès régulé à l’électricité nucléaire historique).
AA : On a jusqu'à la fin de l'année pour réformer le marché européen de l'électricité. Ce qu'ont mis en évidence les travaux de la commission, c'est qu'on a d'abord imaginé un cadre européen d'échange, financier et physique, sans le mettre en lien avec le cadre industriel. Le marché européen favorise en rythme de croisière les énergies renouvelables dont le coût marginal est faible, et en pointe le gaz, qui est pilotable et coûte très cher, ou le charbon. Vous voyez qui ça favorise et qui ça défavorise. On a jusqu’à la fin de l’année pour lier le cadre du marché au cadre industriel, c’est notamment l’enjeu du règlement « zéro émission nette ».
L’énergie relève des intérêts vitaux du pays. Il est hors de question qu'on accepte à nouveau des règles, des régulations implicites ou explicites qui ont pour but premier d'affaiblir les intérêts vitaux et industriels de la France. Il faut utiliser toutes les armes de négociation en la matière. Je suis d'autant plus à l'aise pour le dire que je suis très pro-européen.
Notre article sur le règlement « zéro émission nette ».
RS : On a beaucoup parlé de l’Arenh pendant nos auditions, en essayant de faire un travail de recontextualisation, ce qui n’est pas simple. Parce que tous les acteurs, y compris ceux de l'époque, se sont pris au jeu de relire les décisions de l'époque au regard du contexte actuel.
On observe que pendant longtemps, l'Arenh n'a pas été un sujet. C’est ce qui fait qu’on ne l’a pas appliqué correctement. La révision du tarif, la discussion des volumes, rien n’a jamais été appliqué. Cela fait quatre ans que ça fait des ravages. On peut le suspendre, ou mettre immédiatement un tarif assez facile à définir. Ce ne sera peut-être pas le tarif exact du coût de production, mais si on le fixe à 65 € le mégawattheure (MWh), on ne sera pas très loin. C’est peut-être une manière de ne pas trop bousculer les marchés.
AA : Vous voyez le dilemme dans lequel nous place l’Arenh : si on le supprime ou qu’on l’augmente, concrètement, il y a des entreprises qui voient leurs factures augmenter de 10, 15, 20, 30, 50 %. Donc, il faut être prudent. C’est l’autre bout de la recommandation : il faut compenser ces hausses sur crédit budgétaire. Pourquoi ? Parce qu’il faut mettre l’Etat face à ses responsabilités. Tout le monde accepte que ce soit EDF qui supporte les coûts. Mais ce coût, c'est bien la collectivité, le contribuable, qui va le subir indirectement avec la nationalisation d'EDF.
RS : Plus récemment, il s’est passé des choses très louches entre octobre et février. L’envolée des contrats était complètement déconnectée de la réalité et des prix des échanges d'électricité. Les contrats se sont faits au prix spot, alors que la part de cette composante dans les livraisons est marginale. Tout ça sans garantie. On voit que c’était une bulle spéculative.
Donc le coût de suspendre l’Arenh n’est pas évident, la mesure peut même ne rien coûter. Mais à un moment, il y a besoin d’envoyer des signaux forts à la filière. On le voit, la filière n'a pas encore complètement confiance dans la sincérité du gouvernement sur la question nucléaire. Il faut donc des signaux qui stabilisent cette confiance, le sujet de l’Arenh en fait partie.
Les auditions de Luc Rémont et d’Elisabeth Borne ont mis en lumière les divergences potentielles entre l’Etat et EDF sur la finalité de l’Arenh.
RS : Le déséquilibre est tel, entre les producteurs et les vendeurs, qu'il faut forcément organiser les transactions. La première chose, c'est de dire qu'on ne peut pas vendre d'électricité si on n'est pas capable d'en produire ne serait-ce qu’un peu. Après, il faut organiser la vente par EDF, qui n'est pas une entreprise de marché comme les autres. Elle est là pour défendre l'intérêt des Français. Il faut prendre cela en compte, mais aussi l'intérêt industriel d'EDF.
« Peut-être qu’il n’y a pas une convergence parfaite entre EDF en tant qu’entreprise qui pourrait vouloir maximiser les prix de vente de son électricité et l’intérêt du consommateur français. Ce qui préoccupe le gouvernement, c’est l’intérêt du consommateur français et la compétitivité de notre économie et de nos industries », avait déclaré Elisabeth Borne devant la commission d'enquête (relire notre brève).
C’est là que l’Arenh ne marche pas. Il y a un certain nombre d'impensés dans la façon dont l'Arenh est appliquée aujourd'hui, qu'il faut corriger.
Premièrement : le volume d’Arenh devrait être une part relative de la production d’EDF, pas une valeur. Quand on a un parc qui, aujourd'hui, doit faire face à des défis structurels de maintenance, de remise à niveau, et de prolongation, on ne peut pas avoir un Arenh fixe alors qu’il y a une variation énorme du productible.
Deuxièmement, le tarif : plus le productible est faible, plus le tarif est problématique.
Troisièmement : le droit d’option. Ce n’est pas possible, on prend ou on prend pas. Si on corrige ces trois défauts, on a un mécanisme qui serait plus proche de quelque chose de juste pour tous.
AA : Je suis d’accord, mais si on corrige ces trois défauts on n’a plus d’Arenh, on a un contrat pour différence. C’est le sens des recommandations du rapport.
Qu’est-ce que la nationalisation va changer des relations entre EDF et l’Etat ?
AA : Il y a plusieurs conditions de réussite de la suite. La première, c'est qu'EDF assainisse progressivement sa situation financière. Sa dette a triplé entre 2006 et 2009, et a globalement stagné jusque dans les années 2018-19. L’Arenh, l’augmentation des prix et la baisse du productible l’ont fait exploser. Et il y a une question indispensable, l'articulation entre l'État et EDF dans son suivi de projet.
Quand vous mettez dans les mains d'EDF le renouvellement du parc, et donc la capacité de réussir notre reprise en main énergétique, vous avez intérêt à ne pas reproduire l'EPR. C’est la grande alerte. On peut être pro-nucléaire et déterminé à relancer le nucléaire, en étant encore plus vigilant que ne le sont les antinucléaires sur la capacité à délivrer un tas de chantiers.
Donc, c’est une reprise en main de l’Etat sur la gouvernance et les choix stratégiques d’EDF ?
AA : EDF n'a vocation à être ni une sous-direction de la direction générale de l‘énergie, ni une entreprise comme Total. Elle doit rendre des comptes à son actionnaire, qui est l’Etat, et vivre sa vie d’entreprise en mesure de trouver de la rentabilité.
RS : Il y a de la friture sur la ligne entre EDF et l’Etat. Sûrement qu’EDF a un certain nombre d'efforts à faire, mais l’Etat doit comprendre ce qu’est une politique industrielle. Il est plus simple pour EDF de comprendre ce qu'est l'intérêt du consommateur - et pour cause, sans consommateur il n'y a pas d'EDF - que pour l'État de comprendre quels sont les intérêts d'une entreprise industrielle. Notamment en ce qui relève de l’investissement dans l’outil productif, de sa pérennité dans le temps et de son renouvellement. Le gros effort de compréhension à faire est dans le sens État-stratégie industrielle. On s’en est très largement détaché ces dernières années.
Nicolas Sarkozy dit que le nucléaire « est un sujet qui relève du président de la République », tandis que vous cherchez à « remettre le Parlement au centre de la décision politique en matière d’énergie ». Ce n’était pas suffisamment le cas jusqu’à aujourd’hui ?
AA : C’est particulièrement essentiel aujourd’hui. Dans un monde de dissensus et de divisions parfois artificielles, on a besoin d’un consensus énergétique. C'est la seule manière de faire que la stratégie puisse durer des années, et qu'elle ne soit pas remise en cause à chaque alternance ou à chaque évolution législative.
Une loi de programmation qui porterait sur plusieurs dizaines d'années, qui aurait été instruite par des institutions scientifiques, techniques, industrielles, qui aurait fait l'objet d'un débat appuyé et profond au Parlement avec des organismes comme l’Opecst [Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques], serait plus difficile à remettre en cause.
RS : L'enjeu sur la stratégie énergétique au Parlement n'est pas incompatible avec la gestion du nucléaire par le président.
Estimez-vous que les publications et avis des instances techniques et scientifiques sont mieux prises en compte aujourd’hui ?
AA : Il est indispensable d'avoir les informations, les données et les conséquences des potentielles décisions avant de les prendre, dans tous les domaines scientifiques et industriels, surtout vu l'urgence énergétique.
RS : Cela appelle une forme de neutralité technique des choix politiques. La bonne position du politique, c’est de définir les objectifs sociétaux poursuivis par la politique énergétique, en se demandant quelles sont les contraintes imposées au système. L’objectif sociétal, c’est la disponibilité de l’énergie pour le confort et la production. La contrainte, c’est zéro émission de gaz à effet de serre. Après, que les techniciens et les scientifiques se débrouillent avec ça.
Quelles suites espérez-vous que le gouvernement donnera à votre rapport ?
AA : Je me battrai pour que l'intégralité des recommandations soit examinée par le gouvernement. Il faut affiner les recommandations, mais beaucoup se retrouvent dans la philosophie défendue depuis un an par le gouvernement. L’annonce bienheureuse de la relance du nucléaire doit se concrétiser et être consolidée. La délégation interministérielle au nouveau nucléaire en est un bon exemple, elle va se développer et faire du suivi de projet. L'année 2023 est cruciale.
Comment vous projetez-vous dans la loi de programmation énergie-climat ?
AA : De manière offensive. Le rapport peut vraiment contribuer à convaincre les parlementaires et l'opinion publique sur le « mur énergétique » qui nous attend, un mur qui représente un intérêt vital pour la nation, pour la société, pour l'industrie. Chacun prendra ses responsabilités.
RS : De façon engagée. La loi de programmation ne doit pas être une loi de choix techniques. Mais vu les défis, notamment sur le plan de la décarbonation et de la production d'électricité décarbonée que nous avons à relever, j’attends une loi d'organisation industrielle et de capacité à produire.
Après, la question que je commence à me poser, c'est : quand est-ce qu'on va en discuter ?
